Budgets de la construction : la misère française

Rédigé par Armelle LAVALOU
Publié le 10/09/2004

destruction des barres Presov et Ravel, la Courneuve, 23 juin 2004

Article paru dans d'A n°139

Il est peu d'architectes qui ne se plaignent de la faiblesse des moyens accordés à la réalisation de logement sociaux ou d¹équipements de quartier. La pression économique semble s¹être accrue ces dernières années au même rythme que l¹appareil de normes, de plus en plus contraignant. La comparaison avec les pays voisins n¹est pas vraiment à l¹avantage de la France : les surfaces des logements sociaux apparaissent nettement supérieures en Allemagne, en Autriche, en Italie, les espaces communs plus généreux, les prestations intérieures souvent de meilleure qualité. La revue d'A a voulu enquêter  auprès de maîtres d'ouvrage, d'architectes, d'économistes et de programmistes.

« Tu es à combien du mètre ? », «  Je n'ai pas pu passer dans les prix », « Il explose son budget », « Comment a-t-il pu se payer ça ? »… Il n'est pas de conversation autour d'un concours, d'un projet, d'une réalisation qui n'en vienne tôt ou tard à interroger son versant économique. Les estimations prévisionnelles semblent de plus en plus sujettes à caution : les exemples affluent où les budgets d'opérations s'envolent entre le stade du concours et la livraison du bâtiment. On murmure que lors de consultations particulièrement mal dotées, les architectes concurrents en viennent à s'entendre pour proposer d'une même voix des montants plus réalistes. Des chiffres circulent ici et là : le coût de la non qualité des ouvrages, nécessitant reprises et recours à l'assurance, représente en France 10 milliards d'euros par an. Pour un même type de programme, les budgets de construction seraient de 20 à 30% supérieurs en Europe du Nord… Bref, en France, l'architecture dite quotidienne, celle du logement social, celle des équipements de proximité, crèches, lycées, gymnases, bibliothèques, aurait vu ses moyens budgétaires s'amoindrir de façon significative ces dernières années. Maîtrise d'œuvre et entreprises ne disposeraient plus des justes moyens pour bien construire.

Nous avons enquêté auprès de maîtres d'ouvrage, d'architectes, et des économistes et programmistes Michel Ducroux et Véronique Lancelin, autour de ce thème aux multiples facettes qu'est l'économie du projet. Nous avons également recueilli les propos de l'équipe Lacaton Vassal qui, à budget égal, s'est fait une spécialité de construire plus grand par la simplification des processus de mise en œuvre, le recours à des produits standards ou détournés de leur destination industrielle, et par des prestations intérieures réduites. Cette démarche, qui vise à proposer des « bâtiments capables », plateaux clos/couverts dans lesquels le cloisonnement s'effectue librement sur une durée de vie relativement courte, n'est pas sans poser question. Serions-nous voués à une obsolescence si rapide des constructions qu'il soit inéluctable d'entrer dans une ère de l'économique et du provisoire ? Est-ce là notre prochaine modernité ?



Des coûts incomparables


Pour dresser un état des lieux objectif, nous rêvions d'obtenir des points de comparaison entre les coûts investis au mètre carré pour un même programme en France et dans les pays limitrophes dont l'économie est peu ou prou comparable, Angleterre, Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Italie…

Il a fallu se rendre à l'évidence : il est hasardeux de comparer les budgets européens investis au mètre carré pour un même type de programme. D'une part, la qualité des chiffres avancés (quand ils sont fiables) n'est pas précisée : coût engagé ? coût final des travaux avec intégration des travaux supplémentaires ? prix réactualisé  ? Les publications demeurent souvent floues sur l'intégration ou non des honoraires et des taxes. Mais la question la plus cruciale reste que les méthodes de calcul des surfaces ne sont pas harmonisées. Surfaces hors œuvre brute ou nette, surfaces dans œuvre, surfaces utiles ou habitables, les définitions diffèrent selon les pays. Seuils et ébrasures, épaisseur des murs, circulations et locaux techniques, balcons, terrasses, sous-sols… sont diversement pris en compte.

Le Comité européen des économistes de la construction, CEEC, qui regroupe les associations professionnelles telles qu'UNTEC, Union nationale des économistes de la construction et des coordonnateurs pour la France, travaille actuellement à mettre en place un code européen de mesure des surfaces et de classification des postes de coûts de construction. Sans nier les diverses approches nationales (chaque pays est persuadé que ses méthodes de calcul des surfaces et des différents postes de prix sont les meilleures), ce code permettra d'établir une interface entre les données pour analyser les niveaux d'investissement des pays européens pour un même type de programme.

Une première étude du CEEC donne déjà des indications sur les coûts facturés, selon les pays, pour un même ouvrage : un bâtiment type de bureaux, pour lequel un descriptif et un quantitatif précis ont été établis, et à partir desquels les économistes du réseau européen ont chiffré chaque poste de dépense. On y voit déjà apparaître de fortes disparités qu'il conviendrait d'analyser au regard des méthodes constructives et des coûts de matériaux et de main d'œuvre.


La dérive des coûts

Le dépassement des budgets de construction n'est pas un phénomène nouveau. Selon l'économiste Michel Ducroux, la fiabilité des estimations prévisionnelles n'est pas en cause : «  Dès le stade de la programmation, il est possible de définir une enveloppe financière prévisionnelle crédible. Encore faut-il s'en donner les moyens. » Mais certains maîtres d'ouvrage continuent de penser qu'un architecte dépassera automatiquement le budget qui lui est alloué. Le coût des travaux est sciemment sous-estimé pour garder une marge de manœuvre. Véronique Lancelin, programmiste, poursuit : « Je constate que cela devient très fréquent, car les coûts qui paraissent dans les avis d'appel à candidature sont parfois de 15% inférieurs à ceux que nous avons estimés et que le maître d'ouvrage a validés. C'est un jeu de dupes insupportable. »

Trop de maîtres d'ouvrage considèrent la maîtrise d'œuvre comme un fournisseur dont le but est de dégager des marges. Michel Ducroux : « La maîtrise d'œuvre ne fonctionne pas comme l'entreprise. Quand elle réclame des rallonges, c'est pour avoir un meilleur bâtiment. Je ne connais pas un architecte qui n'essaie pas de pousser pour avoir plus de moyens au service de son projet. C'est plus fort que lui. Il pense que son maître d'ouvrage comprendra et trouvera le financement. Malheureusement, le maître d'ouvrage a de moins en moins la possibilité de rajouter de l'argent.  »

Selon eux, dans cette escalade des prix, il ne faut pas sous-estimer la propension qu'ont certains architectes à accorder trop d'importance aux façades dans leurs propres choix économiques. Véronique Lancelin : « Trop de verre coûte cher. Je connais, dans le secteur universitaire, des maîtres d'ouvrage qui limitent dans leur programme l'usage du verre en façade à 30% ou 40%. Pour autant, il est fréquent que des équipes de maîtrise d'œuvre proposent des projets avec 100% verre. Ce choix oblige à intégrer des brise-soleil, à recourir à du rafraîchissement, etc. Beaucoup de nécessités qui surenchérissent le coût de la construction. Les maîtres d'ouvrages publics n'ont pas toujours les moyens de financer cela. »

Il reste que les effets stylistiques des architectes ne sont certainement pas seuls en cause. Les économistes de la construction ont perçu une rupture vers 1999-2000, quand soudainement, les coûts des travaux ont augmenté de façon très significative. Beaucoup d'appels d'offres se sont révélés infructueux. « Cela s'explique en partie par l'augmentation des cours mondiaux de certains matériaux et la mise en place des trente-cinq heures. Les marges des entreprises devenaient trop serrées. Elles ont augmenté leurs prix de façon brutale et significative. Les index officiels publiés par le ministère de l'Équipement, plus particulièrement par la DAEI, Direction des affaires économiques internationales, n'ont pas suivi la réalité de l'évolution des coûts. Les maîtres d'ouvrage continuaient à actualiser leurs programmes avec ces index. Cela ne coïncidait plus, d'autant que les budgets d'opération sont faits au moment du préprogramme et que la consultation des entreprises s'effectue deux à trois ans après, dans le meilleur des cas. Ces appels d'offres sans résultats ont coûté cher à la maîtrise d'œuvre : il arrivait souvent qu'ils soient deux fois, voire trois fois infructueux. Aujourd'hui, les bases d'estimation ont été révisées et le décalage a été comblé. »

Le versant contractuel mérite également d'être interrogé. Toute la profession estime que les honoraires sont insuffisants pour maîtriser l'ensemble du processus de construction. Les plans d'exécution restent confiés aux entreprises, au contraire de ce qui se pratique dans les pays voisins. La misère est notoire dans le domaine du logement qui devrait être le sujet par excellence de l'innovation. Un forfait de 8% sur le montant des travaux ht ne dégage pas de moyens pour engager de nouvelles voies de recherche. Le livre blanc des architectes, rédigé à l'initiative du Conseil national de l'ordre des architectes, de l'Unsfa et du Syndicat de l'architecture, part en guerre contre ces incohérences et les sombres perspectives ouvertes par des procédures telles que la Conception-Réalisation et les PPP (Partenariat Public Privé). Le très actif Olivier Arène, du Syndicat de l'architecture, s'attache notamment à défendre la question du juste prix. Pour lui, le paiement au pourcentage représente une aberration - une petite opération peut engager autant de travail qu'une opération plus importante - et l'on sait que les délais d'étude et de chantier connaissent beaucoup d'aléas. Il estime essentiel que les architectes aient une meilleure visibilité de leur temps passé sur un projet et de leur coût de l'heure. Une journée d'architecte oscille entre 700 et 1000 euros H.T., quand celle d'un chef de projet est d'environ 600 euros et celle d'un dessinateur de 350 euros (frais généraux et bénéfice de 5% inclus). Raisonner en coût réel permet de mieux cerner la disponibilité d'une équipe de maîtrise d'œuvre en temps et en personnes. Et de faire comprendre au maître d'ouvrage qu'il ne verra son architecte qu'une fois par semaine sur le chantier…



Dans le logement social, une baisse réelle des surfaces

Les Opac et autres sociétés d'HLM n'ont pas bonne presse auprès des architectes : budgets toujours plus étranglés, honoraires notoirement insuffisants, espace du logement toujours plus contraint, normalisation excessive. Nasrine Seraji  réagit : «  Les budgets alloués à cette architecture quotidienne, qui forme la substance même des villes, sont nettement insuffisants et bien en deçà de ceux pratiqués en Autriche par exemple. C'est le logement où la situation est la pire. Viennent après les équipements publics avec des moyens encore restreints. Les bâtiments d'exception comme les musées sont mieux lotis. Et tout va tout à fait bien pour les infrastructures, ponts, aéroports… Tout ce qui est canonique au regard de l'architecture passe avant le logement. »

Dans le logement comme ailleurs, l'appareil de normes s'est considérablement alourdi de même que les contraintes de sécurité sur les chantiers. Ces surcoûts importants n'ont pas suscité de révision des règles du financement du logement. Ce sont elles qui dictent la surface des appartements et non la réflexion sur ce que devrait être l'espace optimum pour la vie d'une famille.

Pascale Guigou, chef de projet à la direction de la construction de la Sagi, confirme qu'en vingt-cinq ans, le logement social a diminué en surface. « Ce sont des instructions de l'État. En 1980, au moment de la création des PLA, un trois pièces pouvait compter jusqu'à 65 m2 utiles, la norme étant 60 m2. Les préfectures toléraient un petit 10%. Dans les années 1990, on ne dépasse plus 62/63 m2. Les surfaces baissent car l'on constate que la moitié des locataires du parc social gagne moins que le seuil du PLA normal. Les locataires sont encore moins solvables aujourd'hui. Comme le rapport est direct entre surface et loyer, les superficies ont encore continué de baisser. La surface d'un F3 ne dépasse plus aujourd'hui 59/60 m2. Heureusement, avec la création du PLUS en 2000-2001, on peut maintenant raisonner en surface globale d'opération, ce qui apporte une certaine souplesse. Il n'empêche, j'arrive avec des dossiers bouclés en financement à la préfecture et l'on me dit que c'est encore trop grand, que je ne trouverai pas de locataires. L'État, qui participe au paiement du loyer à travers l'Aide personnalisée au logement, ne veut pas s'engager à donner trop d'aides à la personne. »



 Des équipements universitaires en deçà des normes recommandées


En 1990, la situation des équipements universitaires est catastrophique. Rien n'a été construit depuis les années 1975 et le nombre des étudiants a pourtant doublé. Le plan Université 2000 est mis en place de 1992 à 2001 pour permettre de construire 350 000 m2. Le nouveau plan Université 3000 ou U3M vise à amplifier cet effort pour le troisième millénaire. Beaucoup d'argent est en jeu. Marie-Françoise Bisbrouk, expert à la sous-direction des bibliothèques de 1992 à 2000, constate qu'en dépit de tous ces nouveaux investissements, la France reste bien en deçà de ses voisins anglo-saxons. Un étudiant dispose aujourd'hui au mieux de 0,70 m2 dans une bibliothèque universitaire, quand il lui faudrait 1,50 m2. Par comparaison, en Allemagne, l'espace alloué par étudiant est de 2 m2. Elle considère que les opérations de construction ne bénéficient que de la moitié des moyens nécessaires pour répondre à des exigences normales de surface, de confort, de pérennité des installations. Pourquoi cet état de fait quand, parallèlement, des efforts financiers très importants sont déployés ?

Trop d'équipements ont été construits, dont une centaine pour moins de mille étudiants. Chaque collectivité territoriale s'est battue pour avoir son morceau d'université. Ce saupoudrage a dévoyé des sommes importantes au détriment de la remise à niveau des universités existantes. En conséquence, chaque programmation a été revue à la baisse et n'a pas eu les moyens de son ambition. Les délais d'instruction des projets représentent cinq, six années entre la finalisation de la programmation et le lancement de l'opération. Les budgets ne sont pas réévalués en conséquence. C'est l'étranglement des projets, des coupes sombres dans les prestations, la suppression des salles d'exposition ou de conférences…

Selon les spécialistes du ministère, il faudrait disposer de 1 800 euros par m2 dans œuvre, circulation et locaux techniques compris, augmentés de 330 euros d'équipement par m2 pour réaliser un équipement digne de ce nom. Or, l'enveloppe moyenne par mètre carré SHON du programme Université 2000 a été seulement de 1 188 euros TTC, équipements compris.



La rentabilité des projets


C'est de plus en plus le fameux rapport SHON/SU, entre surface hors œuvre nette et surface utile qui, aux yeux des maîtres d'ouvrage, décide de la rentabilité d'un projet et, partant, de sa qualité. Avec d'autres architectes, Nicolas Michelin est parti en guerre contre ce mode de pensée : « Ce rapport se rétrécit tous les jours, un projet est considéré comme rentable à 1,25, 1,35 au maximum. La surface hors œuvre nette, c'est-à-dire le bâtiment avec ses murs, mais sans les locaux techniques ni les espaces non fermés ou inférieurs en hauteur à 1,80 m, est chiffrée au minimum et, parallèlement, on nous demande de trouver le maximum de surface utile. Cela conduit inévitablement à réduire les dégagements et les espaces communs, bref ce qui participe de la qualité d'un projet ; on est dans la quadrature du cercle, pris à s'autocensurer continuellement. » 

Véronique Lancelin confirme : « Les usages évoluent. On va vers le repli sur soi, l'individualité. Pour les programmes tertiaires, les maîtres d'ouvrage préfèrent miser sur l'espace individuel de travail plutôt que sur les bureaux collectifs ou paysagers. Les architectes, eux, imaginent un autre lieu où le bâtiment est une ville, le couloir une rue, le hall d'accueil une place... Ils projettent leurs propres désirs, leurs propres certitudes. Cela rejoint mes tendances personnelles, mais il faut se rendre à l'évidence : la plupart des maîtres d'ouvrage ont aujourd'hui des budgets si serrés que le choix est vite fait entre une surface de bureau et celle d'un couloir… »

Véronique Lancelin convient néanmoins que certains programmistes se trompent et qu'ils appliquent des ratios beaucoup trop faibles. Conscient des conséquences négatives de cette sous-estimation, mais aussi de la réelle difficulté à mettre en place des outils d'évaluation fiables, le Syndicat des programmistes en architecture et aménagement (Sypaa), dont Véronique Lancelin est la présidente, s'est donné pour tâche de définir précisément les surfaces intervenant en phase de programmation et d'élaborer des ratios de référence à partir d'une analyse statistique et analogique d'opérations récentes.

Si certains programmistes manquent de références, il en est de même pour bon nombre de maîtres d'ouvrage : « Quand nous leur annonçons que pour passer de la surface utile à la surface hors œuvre - les programmistes raisonnent en SHO et non en SHON dont le calcul est étroitement lié à un projet architectural - il faut ajouter, pour tel type de projet, au moins 30% de circulations et près de 10% de murs et cloisons, ils nous demandent en permanence de le justifier. Il est très difficile de les convaincre. »

De nombreux ministères ont établi leurs propres ratios. Le ministère de l'Éducation nationale publie ainsi un « référentiel des constructions universitaires » qui précise un coefficient de circulation pour chaque type d'espace. Pour les bibliothèques et médiathèques, le ministère de la Culture définit un rapport de 1,30 entre la surface hors œuvre nette et la surface utile. Pour les projets immobiliers du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, le pourcentage de circulation est de 22% et le rapport SHON/SU est de 1,4. Tous ces coefficients rentrent en jeu dans le calcul des financements et de leur plafond : « Le maître d'ouvrage est coincé, il faut bien que l'architecte suive. »

Ces rapports SHON/SU, issus de systèmes normatifs, restent pourtant des abstractions car ils ne tiennent aucun compte des formes de parcelles. Michel Ducroux souligne : «  Le terrain n'est jamais le même. Dans le cas d'une école, par exemple, selon la largeur de terrain disponible, un couloir pourra desservir deux rangées de classes ou une seule – ce qui modifie très sensiblement le rapport SHON/SU. L'adaptation à la forme de la parcelle et à la réglementation urbaine n'est pas prise en compte dans les ratios ministériels et les montages d'opération. »



Une nouvelle position économico-spatiale : les bâtiments capables


Devant le rétrécissement de la marge de manœuvre de l'architecte, bridé par des enveloppes budgétaires insuffisantes pour des surfaces toujours rétrécies, et la constatation de l'obsolescence rapide des bâtiments dont certains s'avèrent souvent trop petits, dès les premiers mois d'utilisation, Nicolas Michelin plaide pour ce qu'il nomme « projets dispositifs » quand d'autres parlent de « bâtiments capables » : des structures rationnelles et simplifiées, des enveloppes conçues pour permettre les échanges avec l'extérieur et faciliter la ventilation naturelle, un minimum de technologie, des dégagements amples, des prestations intérieures réduites, des espaces de réserve appropriables dans le temps. L'intégration du programme ne donne plus lieu à une composition spatiale complexe. On s'installe dans ces nouveaux lieux comme dans des lofts. Le cloisonnement est léger, redéfinissable à tout moment.

Pour Véronique Lancelin, la notion de bâtiment capable n'est pas l'apanage de cette génération : « Il y a toute une littérature qui date d'une quinzaine d'années où cette notion de bâtiment capable est prônée très clairement par les architectes, mais aussi par les pouvoirs publics. Je pense notamment aux ouvrages consacrés à la construction des bibliothèques universitaires et de lecture publique qui développent des chapitres entiers sur la flexibilité, l'évolutivité, l'adaptabilité. »

Selon Michel Ducroux, l'obsolescence arrive aujourd'hui dans les vingt à vingt-cinq ans en termes d'usage : « Il ne sert donc plus à rien de construire quelque chose qui va durer trente ou cinquante ans. Si le maître d'ouvrage veut que son bâtiment continue à fonctionner, il devra faire de forts investissements, ce qui revient presque au coût d'une nouvelle opération. Là se situent la difficulté et l'équilibre à trouver. La démarche de la jeune génération, qui s'adapte au marché avec des outils capables, conçus pour durer une vingtaine d'années, est en ce sens intéressante. »

Une démarche qui est loin de faire l'unanimité. Ainsi, Nasrine Seraji s'élève-t-elle ici contre ces « architectures incapables », pur produit, selon elle, du manque de définition des programmes.

La place manque ici pour aborder bien d'autres facettes de l'économie de la construction. Ainsi, nous n'aurons pas parlé de coût global de la construction, notion qui lentement fait son chemin, confortée par l'avènement de la démarche HQE. Nous n'aurons pas non plus envisagé ces questions du point de vue des entrepreneurs, de leurs marges qui, au cours de la dernière période de crise, ont quelquefois pu être négatives, des réclamations exorbitantes de fin de travaux dont certaines se font une spécialité pour rétablir l'équilibre d'un marché arraché à prix coûtant. La perte progressive du savoir-faire qui affecte gravement la qualité des ouvrages est une autre dimension, souvent mise en avant au cours de nos entretiens, et qui a, elle aussi, des répercussions sur le plan économique. Bref, ce sujet est loin d'être clos.

Et s'il est impossible de dégager des réalités objectives en matière de budgets comparés européens, ce dossier soulève au moins une question : la France entrerait-elle dans une ère de pauvreté pour accorder des si parcimonieux moyens à son architecture quotidienne ?




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